Revisorer varnar: EU:s försvarsmål till 2030 blir svårt att nå

I mars 2025 stod EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen på danska försvarets officershögskola i Köpenhamn och slog fast att Europa måste rusta upp för att undvika krig.

– Om Europa vill undvika krig måste Europa förbereda sig för krig, sade von der Leyen, i samband med att hon presenterade planen "Beredskap 2030".

Nu har Europeiska revisionsrätten gått igenom utvecklingen sedan dess i en översikt av EU:s försvarspolitik sedan 2020 som enligt revisorerna själva huvudsakligen bygger på allmänt tillgänglig information. Slutsatsen: trots att EU:s samlade försvarsutgifter ökat med nästan 80 procent sedan 2020 blir målet om försvarsberedskap till 2030 svårt att nå.

– EU har tagit flera initiativ för att medlemsländerna ska kunna samarbeta och samordna sina försvarssatsningar, men det är också viktigt att vi drar nytta av nya möjligheter och beaktar de risker som finns, eftersom målet om försvarsberedskap till 2030 kommer att bli svårt att uppnå, sade Marek Opioła, den ledamot av revisionsrätten som ledde arbetet med översikten, i ett uttalande.

Det här är planen
"Beredskap 2030" är kommissionens svar på det säkerhetsläge som förändrats radikalt sedan Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022. Planen bygger på fyra prioriteringar: kraftigt ökade försvarsutgifter, en gemensam europeisk försvarskapacitet, fortsatt stöd till Ukraina genom vad von der Leyen kallar "stålpiggsvinsstrategin", samt en starkare europeisk försvarsindustri.

"Vår försvarsberedskap har försvagats av decennier av underinvesteringar", heter det i det dokument som låg till grund för planen. Målet är att EU till 2030 ska ha en trovärdig avskräckningsförmåga och en försvarsindustri som kan leverera det medlemsländerna behöver. Planens huvuddelar finns sammanfattade i faktarutan nedan.

Ingen gemensam plan
Revisorernas kanske tyngsta kritik handlar om planering. EU saknar en central process för att avgöra vilka vapensystem och förmågor som medlemsländerna tillsammans borde satsa på. I stället planerar varje land i huvudsak utifrån sina egna behov.

Redan i sin förra översikt om Europas försvar, från 2019, pekade revisionsrätten på samma problem. Sju år senare kvarstår det, konstaterar revisorerna, som varnar för att bristande samordning kan leda till spridda investeringar, dubbelarbete och kvarstående brister i förmågan.

Ett konkret mått på problemet: redan 2007 satte EU:s försvarsmyndighet EDA upp mål om att 35 procent av medlemsländernas försvarsmateriel och 20 procent av forskningsanslagen på området skulle upphandlas gemensamt. År 2021 låg de faktiska siffrorna på 18 respektive sju procent. Sedan 2022 har EDA dessutom slutat rapportera regelbundet om utvecklingen, eftersom medlemsländerna inte lämnar tillräckliga uppgifter.

Lånen kan bli dyra
En stor del av upprustningen finansieras med lån. Genom EU-instrumentet Safe kan medlemsländerna låna upp till 150 miljarder euro till förmånliga villkor, och ett separat lån på 90 miljarder euro till Ukraina omfattar också 60 miljarder euro till försvarsändamål. 18 medlemsländer har dessutom aktiverat EU:s undantagsklausul, som gör det möjligt att tillfälligt överskrida de vanliga budgetgränserna för att finansiera försvaret.

Revisorerna varnar för att den ökande låneanvändningen kan undergräva ländernas offentliga finanser på sikt, genom att minskningen av statsskulden fördröjs. Om alla länder utnyttjade undantagsklausulen fullt ut skulle den kunna frigöra omkring 650 miljarder euro i extra försvarsutgifter under fyra år – men revisorerna bedömer att den i praktiken används i betydligt mindre omfattning.

Pengar är inte samma sak som förmåga
Ökade anslag omsätts heller inte automatiskt i mer utrustning, konstaterar revisorerna. Kostnaderna inom försvarsindustrin stiger snabbare än den allmänna inflationen, samtidigt som brist på material, komponenter och utbildad personal gör det svårt att faktiskt använda pengarna.

Militär rörlighet – EU:s förmåga att snabbt flytta trupp och utrustning över gränserna – är ett tydligt exempel. Enligt EU:s försvarskommissionären Andrius Kubilius skulle det krävas omkring 70 miljarder euro för att anpassa transportinfrastrukturen till militära krav. Hittills har EU avsatt 1,7 miljarder euro till ändamålet, och för nästa flerårsbudget föreslås 17,7 miljarder euro – fortfarande bara en mindre del av det uppskattade behovet.

Snårig styrning – även för revisorerna själva
EU:s försvarspolitik kombinerar mellanstatligt och överstatligt beslutsfattande i vad revisorerna kallar en komplex struktur med flera nivåer. Det gör det svårt att hålla isär vem som ansvarar för vad, och ökar risken för att ansvarsområden överlappar.

Revisionsrätten pekar också på begränsningarna i sitt eget mandat. Myndigheten saknar rätt att granska alla organ och instrument som ingår i EU:s försvarspolitik, vilket enligt revisorerna begränsar möjligheten att fullt ut agera som EU:s externa revisor. Europaparlamentet har av liknande skäl ingen formell tillsyn över vare sig den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken eller instrument utanför EU-budgeten, till exempel den europeiska fredsfaciliteten.

Även möjligheter identifieras
Revisorerna lyfter samtidigt fram flera möjligheter. Det förändrade säkerhetsläget och de ökade anslagen kan bidra till att bygga ut den europeiska försvarsindustrins produktionskapacitet och driva på innovation, bland annat inom teknik som kan användas både civilt och militärt.

Nya samarbetsformer, som försvarskluster och så kallade förmågekoalitioner mellan grupper av länder, kan enligt revisorerna bidra till att täppa till luckor snabbare än om varje land agerar på egen hand. Partnerskapet med Ukraina lyfts särskilt fram: landets försvarsindustri, som utvecklats snabbt under kriget, kan integreras närmare med den europeiska.

Revisorerna nämner även EU:s preferensklausuler – regler som ger medlemsländer incitament att köpa försvarsmateriel från europeiska tillverkare – som ett sätt att minska beroendet av leverantörer utanför Europa på lång sikt. Samtidigt konstaterar de att sådana krav kan försena upphandlingar och göra dem dyrare just när den operativa situationen är som mest akut.

Nästa avstämning i EU kommer i nästa månad, då kommissionen ska lägga fram sin första årliga rapport om läget i försvarsberedskapen.